BÀN VỀ CÁC TRƯỜNG HỢP NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT DO VI PHẠM PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI

 

TÓM TẮT:

Luật Đất đai năm 2013 và văn bản hướng dẫn thi hành đã có nhiều điểm mới về chính sách thu hồi đất, khắc phục được một số bất cập của Luật Đất đai năm 2003 và bảo đảm tốt hơn quyền lợi của người có đất bị thu hồi. Tuy nhiên, bên cạnh đó các quy định về thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013 vẫn còn một số bất cập, hạn chế; đặc biệt là các quy định về thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai. Bài viết nghiên cứu một số vấn đề về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai và đề xuất giải pháp hoàn thiện trong thời gian tới.

Từ khoá: Thu hồi đất; vi phạm pháp luật đất đai; Luật Đất đai năm 2013.

 

1. Khái niệm và đặc điểm thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai

Theo Từ điển Tiếng Việt, thu hồi là “thu về lại, lấy lại cái trước đó đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác”[7]. Khái niệm thu hồi đất chưa được định nghĩa cụ thể trong Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 mà được quy định trong Luật Đất đai năm 2003 và khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 như sau: “Nhà nước thu hồi đất việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Có thể hiểu, thu hồi đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính nhằm lấy lại quyền sử dụng đất (QSDĐ) của người đã được nhà nước trao quyền vì những lý do khác nhau. Theo quy định hiện hành, Nhà nước có quyền thu hồi đất vì các lý do sau: Một là, thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh. Hai là, thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Ba là, thu hồi đất do vi phạm pháp luật (VPPL) về đất đai. Bốn là, thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, đất có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.

Căn cứ khoản 11 Điều 3 và Điều 64 Luật Đất đai năm 2013 thì thu hồi đất do VPPL đất đai là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính nhằm thu lại đất của người sử dụng đất VPPL về đất đai. Như vậy, dựa vào khái niệm nêu trên, thu hồi đất do VPPL đất đai có một số đặc điểm như sau:

Thứ nhất, về bản chất: Thu hồi đất do VPPL đất đai được thể hiện bằng quyết định hành chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, gọi là quyết định thu hồi đất. Quyết định này mang tính mệnh lệnh, bắt buộc mà người bị thu hồi không có quyền thỏa thuận, lựa chọn. Quyết định thu hồi đất do VPPL đất đai dẫn đến hậu quả pháp lý là chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai, chấm dứt quyền và nghĩa vụ của người được Nhà nước trao QSDĐ.

Thứ hai, về đối tượng: Thu hồi đất do VPPL đất đai là một biện pháp chế tài áp dụng nhằm xử lý các đối tượng có hành vi VPPL đất đai, bảo vệ quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, chấm dứt hành vi xâm hại đất đai. Những chủ thể đó không chỉ là người sử dụng đất mà còn là cơ quan nhà nước thực thi trách nhiệm quản lí đất đai.

Thứ ba, về căn cứ thu hồi đất: Việc thu hồi đất do VPPL về đất đai phải căn cứ vào văn bản, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi VPPL về đất đai. Như vậy, nếu Luật Đất đai năm 2003 quy định người sử dụng đất có hành vi vi phạm miễn nhiên thu hồi thì Luật đất đai năm 2013 quy định để thu hồi đất phải có cơ sở, căn cứ. Quy định này góp phần minh bạch, hạn chế sự tùy tiện trong công tác thu hồi đất ở địa phương.

Thứ ba, về thẩm quyền thu hồi đất: Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh và UBND cấp huyện là những cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất do VPPL đất đai theo quy định pháp luật hiện hành [1]. Ngoài ra, đối với đất trong khu kinh tế, khu công nghệ cao thì thẩm quyền thu hồi đất thuộc về Ban Quản lý khu kinh tế và Ban Quản lý khu công nghệ cao [4] [2].

Thứ tư, về trình tự, thủ tục thu hồi đất: Luật Đất đai năm 2013 không quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất do VPPL đất đai mà quy trình này được quy định tại Điều 66 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, khoản 44 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP và Điều 12 Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT bao gồm: Bước một: Xác định hành vi VPPL và lập biên bản về hành vi vi phạm. Bước hai: Ra quyết định thu hồi đất và thông báo về việc thu hồi đất. Bước ba: Thực hiện thu hồi đất. Bước bốn: Cập nhật, chỉnh lý hồ sơ, dữ liệu liên quan đến đất bị thu hồi.

Thứ năm, về bồi thường khi thu hồi đất: Thu hồi do VPPL đất đai không được bồi thường về đất do đây là biện pháp chế tài áp dụng đối với các hành vi vi phạm. Đối với bồi thường tài sản gắn liền với đất, Điều 92 Luật Đất đai năm 2013 quy định 6 trường hợp thu hồi đất không được bồi thường. Các trường hợp được bồi thường tài sản gắn liền với đất là trường hợp thu hồi đất theo quy định tại các điểm c, g, h khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013. Khi Nhà nước thu hồi đất do sai phạm của người sử dụng đất VPPL đất đai thì không được trả lại tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã nộp, chi phí đầu tư vào đất còn lại (nếu có) và giá trị còn lại của tài sản gắn liền với đất; trừ trường hợp đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền; người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành [4].

2. Các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai

Các trường hợp thu hồi đất do VPPL đất đai được quy định tại khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013. Không phải mọi hành vi VPPL đất đai đều bị thu hồi mà chỉ những hành vi vi phạm theo quy định tại khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013 mới bị Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục đích mà tiếp tục vi phạm. Nhà nước giao đất, cho thuê và công nhận quyền sử dụng đất đều xác định mục đích sử dụng đất được ghi trên Giấy chứng nhận. Tuy nhiên, trong quá trình sử dụng đất, do vô ý hoặc cố ý mà người sử dụng đất sử dụng không đúng mục đích, đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà tiếp tục vi phạm thì bị Nhà nước thu hồi đất. Căn cứ thu hồi đất là một điểm mới tiến bộ của Luật Đất đai năm 2013 tạo điều kiện cho người sử dụng đất vi phạm lần đầu có cơ hội khắc phục hành vi sai phạm. Nếu tiếp tục vi phạm thì văn bản, quyết định xử phạt vi phạm hành chính là cơ sở để Nhà nước ban hành quyết định thu hồi đất.

Thứ hai, người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất. Hủy hoại đất là hành vi làm biến dạng địa hình, làm suy giảm chất lượng đất, gây ô nhiễm đất, làm mất hoặc giảm khả năng sử dụng đất theo mục đích đã được xác định [1]. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu nên Nhà nước có nghĩa vụ bảo vệ tài nguyên đất. Mọi hành vi hủy hoại đất sẽ bị Nhà nước thu hồi. Nghị định 102/2014/NĐ-CP chưa quy định cụ thể về trách nhiệm hành chính đối với hành vi cố ý hủy hoại đất mà chỉ đến khi Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ra đời, hành vi cố ý hủy hoại đất mới bị xử lý vi phạm hành chính. Người vi phạm phải nộp phạt, buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu trước khi vi phạm. Trường hợp người vi phạm không chấp hành thì Nhà nước ra quyết định thu hồi đất.

Thứ ba, đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền. Luật đã quy định khá cụ thể và chặt chẽ về các đối tượng được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và thẩm quyền giao đất, cho thuê đất. Đối với đất đã giao, cho thuê trái với quy định pháp luật đất đai về đối tượng được giao đất, cho thuê đất; về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất thì Nhà nước sẽ tiến hành thu hồi đất. Quy định này nhằm hạn chế tham nhũng, tiêu cực trong công tác quản lý đất đai và đảm bảo hoạt động giao đất, cho thuê đất tuân thủ pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn tồn tại những sai phạm diễn ra ở nhiều địa phương là UBND cấp xã không có thẩm quyền giao đất nhưng tiến hành giao đất cho các đối tượng có nhu cầu. Để giải quyết hệ quả đối với những sai phạm do UBND cấp xã đã tiến hành giao đất qua các thời kỳ trước đây, Điều 23 Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định vẫn xem xét cấp Giấy chứng nhận cho các đối tượng được UBND cấp xã giao đất trước ngày 01/07/2014 nếu đáp ứng đủ các điều kiện mà không thu hồi đất. Mọi người hợp đất đã giao, cho thuê trái thẩm quyền từ sau ngày 01/7/2014, Nhà nước không cấp Giấy chứng nhận và thu hồi toàn bộ diện tích đất đã giao, cho thuê.

Thứ tư, đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định mà nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho. Đây là quy định mới của Luật Đất đai năm 2013 so với Luật Đất đai năm 2003. Luật đất đai đã quy định cụ thể đất không được chuyển nhượng, tặng cho nhưng người sử dụng đất vẫn cố tình chuyển nhượng, tặng cho được xem là hành vi cố tình VPPL. Vì vậy, Nhà nước có quyền quyết định thu hồi đất trong trường hợp này. Ví dụ trường hợp tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất mà chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất cho đối tượng khác thì bị xử phạt vi phạm hành chính và đồng thời, nhà nước thu hồi đất theo quy định pháp luật.

Thứ năm, đất được Nhà nước giao để quản lý mà để bị lấn, chiếm. Để bảo vệ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và ổn định trong quan hệ sử dụng đất, Nhà nước quy định một số loại đất sẽ chỉ giao cho một số đối tượng nhất định và sử dụng một mục đích nhất định mà không được chuyển nhượng như đất được Nhà nước giao cho UBND cấp xã để quản lý,... Trong trường hợp quỹ đất này bị lấn, chiếm thì Nhà nước sẽ thu hồi.

Thứ sáu, đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm. Đất không được chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị người khác lấn, chiếm thì sẽ bị Nhà nước thu hồi đất.

Thứ bảy, người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành. Quy định này khá thoáng và được quy định chi tiết trong các văn bản hướng dẫn thi hành. Không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước được hiểu là việc người sử dụng đất có các hành vi như sử dụng đất không đúng mục đích, không thực hiện kê khai đăng ký đất đai, không thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định,... Vậy có phải mọi trường hợp người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước, đã bị xử phạt vi phạm hành chính đều bị thu hồi đất hay không? Không thực hiện nghĩa vụ tài chính là không nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất,... thì đều bị Nhà nước thu hồi? Khi Luật Đất đai năm 2013 được ban hành và có hiệu lực thì tại thời điểm đó, điều luật này gặp nhiều vướng mắc trong việc áp dụng. Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành khác không quy định cụ thể về trường hợp này. Đồng thời, Nghị định số 102/2014/NĐ-CP cũng không quy định về việc xử phạt vi phạm hành chính đối với người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất,... nên không có cơ sở, căn cứ để thu hồi đất đối với các trường hợp này. Nghị định 01/2017/NĐ-CP được ban hành đã lấp khoảng trống này với quy định giải thích không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước là: “Trường hợp người sử dụng đất không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo quy định của pháp luật mà đã bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền cưỡng chế thực hiện nghĩa vụ tài chính nhưng không chấp hành”. Quy định này góp phần tháo gỡ vướng mắc và bảm đảo điều luật được thực thi trên thực tế.

Thứ tám, đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục. Hành vi vi phạm này đã được quy định cụ thể tại Điều 32 Nghị định 91/2019/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Như vậy, nếu không thuộc trường hợp bất khả kháng mà đất đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất không sử dụng đất, đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi không sử dụng đất thì bị Nhà nước thu hồi. Quy định này nhằm hạn chế tình trạng bỏ hoang, gây lãng phí đất đai, đảm bảo việc sử dụng đất hiệu quả, tiết kiệm, khai thác triệt để các lợi ích vốn có từ đất.

Thứ chín, đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất. Quy định này nhằm hạn chế tình trạng găm giữ, đầu cơ đất đai. Đất đã được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư là phải sử dụng. Trường hợp không phải bất khả kháng (thiên tai, hoả hoạn, dịch bệnh, chiến tranh,...) mà người sử dụng đất không đưa vào sử dụng trong 12 tháng liên tục hoặc chậm tiến độ thực hiện dự án đầu tư 24 tháng thì Nhà nước thu hồi đất sau khi hết thời hạn gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng. Như vậy, cơ sở để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất trong trường hợp này là quyết định gia hạn 24 tháng kể từ khi có biên bản xác định về hành vi sai phạm. Hết thời hạn 24 tháng gia hạn mà chủ đầu tư vẫn không đưa đất đó vào khai thác sử dụng là cơ sở để Nhà nước ra quyết định thu hồi đất. Quy định này tạo cơ hội cho người có hành vi sai phạm có cơ hội để sửa sai. Bởi vì, việc chậm tiến độ có thể do nhiều nguyên nhân như không đủ năng lực về tài chính, sự khủng hoảng kinh tế khiến họ làm ăn yếu kém, họ không thể mặc dù họ rất muốn thực hiện dự án. Việc gia hạn 24 tháng có ý nghĩa giúp doanh nghiệp có cơ hội vực dậy, cơ hội để tiếp tục hoạt động đầu tư và chỉ khi hết thời hạn gia hạn đó, họ không thể tiếp tục thì Nhà nước bắt đầu thanh lọc thị trường, ra quyết định thu hồi đất để giao cho các nhà đầu tư có năng lực.

3. Một số khó khăn, vướng mắc và giải pháp khắc phục

Một là, pháp luật đất đai chưa quy định cụ thể về việc người sử dụng đất có hành vi lấn, chiếm đất thì việc thu hồi đất sẽ được xử lý như thế nào? Thu hồi toàn bộ diện tích đất được giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất hay thu hồi một phần đối với diện tích đất để bị lấn, chiếm? Bên cạnh đó, thực trạng việc lấn, chiếm đất đã diễn ra từ rất lâu, do đó để có cơ sở thu hồi đất thì cần sử dụng các hồ sơ, tài liệu gốc từ trước đó nhưng thực tế, việc lưu trữ các hồ sơ này không phải lúc nào cũng thuận lợi. Tình trạng các địa phương không còn lưu giữ đầy đủ hồ sơ diễn ra phổ biến trên khắp cả nước. Vì vậy, để thực thi có hiệu quả quy định này thì cần có văn bản hướng dẫn cụ thể, chi tiết, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác triển khai.

Hai là, quy định “Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành” còn khập khiễng, khó khăn khi triển khai. Mặc dù Nghị định 01/2017/NĐ-CP đã hướng dẫn cụ thể không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước là không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất mà đã bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền cưỡng chế. Tuy nhiên, hành vi không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất lại không bị xử phạt vi phạm hành chính do Nghị định 91/2019/NĐ-CP chưa quy định. Trong khi đó, Luật đất đai đã quy định rõ để thu hồi đất đối với hành vi không thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước, cơ sở là đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành. Vì vậy, cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung để các văn bản pháp luật đất đai có tính thống nhất, tạo điều kiện thuận lợi khi thi hành.

Ba là, quy định không bồi thường về đất trong trường hợp đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền chưa bảo đảm quyền lợi cho đối tượng sử dụng đất. Bởi vì, thu hồi đất trong trường hợp này xuất phát từ lỗi vi phạm của chủ thể quản lý mà không phải từ đối tượng sử dụng đất. Vì vậy, để bảo đảm quyền lợi cho người có đất bị thu hồi, nếu đối tượng sử dụng đất đáp ứng các điều kiện nhất định thì nên sửa đổi điều luật theo hướng bồi thường toàn bộ hoặc một phần giá trị quyền sử dụng đất được tính tại thời điểm ban hành quyết định thu hồi đất.

Bốn là, dự án đầu tư hết thời hạn gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về tài sản gắn liền với đất là quy định chưa phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và chưa bảo đảm quyền lợi cho nhà đầu tư. Tài sản gắn liền với đất trong trường hợp này là tài sản được hình thành hợp pháp nên Nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ tài sản của nhà đầu tư.  Vì vậy, tiếp tục sửa đổi quy định pháp luật theo hướng đối với trường hợp thu hồi đất do dự án đầu tư chưa đưa đất vào sử dụng sau khi hết thời hạn gia hạn, người bị thu hồi đất được bồi thường tài sản trên đất. Đồng thời, nên có cơ chế để đảm bảo quyền lợi cho các tổ chức tín dụng nhận thế chấp QSDĐ của dự án bị thu hồi; quyền lợi của khách hàng (mua nhà, công trình xây dựng hình thành trong tương lai,...) và quyền lợi của người tham gia hợp tác, góp vốn đầu tư vào dự án có đất bị thu hồi./.

 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

 

1. Quốc hội, Luật Đất đai năm 2013.

2. Chính phủ, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai 2013.

3. Chính phủ, Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.

4. Chính phủ, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.

5. Chính phủ, Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.

6. Bộ Tài nguyên và Môi trường, Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT quy định về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất.

7. Trung tâm từ điển học (1998), Từ điển Tiếng Việt, Nxb.Đà Nẵng, Đà Nẵng, tr. 924.

8. Trần Thị Mai (2017), Pháp luật về thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học Luật Hà Nội.

9. Phạm Thị Hương Lan, Một số kiến nghị về các quy định thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai, https://lsvn.vn/mot-so-kien-nghi-ve-cac-quy-dinh-thu-hoi-dat-do-vi-pham-phap-luat-ve-dat-dai.html.

 

 

Thông tin tác giả:

ThS. NGUYỄN THỊ PHƯƠNG THẢO

Giảng viên khoa Luật Kinh tế, trường Khoa học Xã hội và Nhân văn