Một số nét mới về thể chế chính trị và bộ máy nhà nước một số quốc gia trên thế giới

Từ đầu thế kỷ XX cho đến nay, có không ít quốc gia trên thế giới ghi nhận những biến động ở các mức độ khác nhau về một hoặc nhiều khía cạnh trong thể chế chính trị và bộ máy nhà nước. Để hệ thống hóa các đặc trưng và nghiên cứu tìm ra những điểm mới trong thể chế chính trị và bộ máy nhà nước của một số quốc gia, tác giả đã tiến hành rà soát một số nội dung chính trong thể chế chính trị và bộ máy nhà nước, mô tả những điểm mới và sơ lược so sánh, đối chiếu để nhóm lại các thay đổi theo từng chủ đề để khắc họa ban đầu về các xu hướng thay đổi và những đặc trưng cố hữu của các nhóm quốc gia, từ đó rút ra một số nhận xét trong bối cảnh nước ta đang phát triển và hội nhập hiện nay.

Trong phạm vi nghiên cứu này, về chủ điểm thể chế chính trị, tác giả tập trung nghiên cứu và bàn luận xoay quanh hiến pháp và các đảng phái chính trị; về bộ máy nhà nước, nội dung chủ yếu tập trung vào những thay đổi trong các thiết chế về nguyên thủ quốc gia, cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp ở cấp Trung ương, phân chia lãnh thổ và chính quyền địa phương. Những nội dung trên được xem xét trong phạm vi thời gian từ đầu thế kỷ XX đến năm nay.

Đối tượng nghiên cứu là 20 quốc gia bao gồm Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Thái Lan, Sri Lan-ka, Mi-an-ma, Iran, Ô-man, các Tiểu vương quốc A-rập (UAE), Ai-len, Đức, Pháp, Nga, Anh, Na-uy, Ôxtrâylia, Hoa Kỳ, Cu-ba, Ca-na-đa, Nam Phi. Các quốc gia được lựa chọn đáp ứng một trong ba tiêu chí sau đây: (i) điển hình về dạng thể chế chính trị, (ii) có những thay đổi trong thế chế chính trị và bộ máy nhà nước.

I. Một số vấn đề chủ yếu trong thể chế chính trị và bộ máy nhà nước của các quốc gia

1. Hiến pháp

Trong các chương trình nghị sự và công trình nghiên cứu khoa học về chủ điểm chính trị, “hiến pháp” thường được sử dụng với ít nhất là 2 nghĩa. Theo nghĩa thứ nhất, đó là hệ thống tổng thể các điều luật của chính quyền một nước, một tập hợp các điều luật để thiết lập và điều hành chính quyền. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, thuật ngữ này được hiểu theo nghĩa thứ hai, theo đó “hiến pháp” là một bộ các điều luật thành văn và bất thành văn nằm trong một hoặc nhiều văn kiện có liên quan. Trong phạm vi bài này, tác giả chọn lựa quan niệm tổng hợp cả hai nghĩa trên khi bàn về hiến pháp của học giả người Anh Kenneth Wheare trong cuốn các Hiến pháp hiện đại. Khái niệm hiến pháp trong bài này được diễn đạt như sau: “Hiến pháp là một bộ các điều luật có giá trị pháp lý tối cao quy định cách thức cai trị của một quốc gia, được pháp điển hóa trong một văn kiện duy nhất hoặc nằm trong các văn bản quy phạm pháp luật và thông lệ được rộng rãi chấp nhận trong một quốc gia.”

1.1. Về tu chinh hiến pháp

Qua nghiên cứu cho thấy, trong thời gian từ đầu thế kỷ XX đến nay, số lượng các quốc gia sửa đổi hiến pháp tăng so với giai đoạn trước đó, bao gồm cả các quốc gia vốn kiên trì nguyên tắc không điều chỉnh các điều khoản cơ yếu trong hiến pháp quốc gia như Nhật Bản. Cụ thể như sau:

- Nhật Bản (2012, 2014): Năm 2012, Nhật Bản sửa đổi Điều 9 Hiến pháp cho phép thành lập quân đội. Tháng 7/2014, Nhật Bản diễn giải lại bản Hiến pháp hòa bình 1946, chính thức có hiệu lực từ năm 1947, theo hướng nhấn mạnh quyền “tự vệ tập thể” cho phép lực lượng vũ trang Nhật Bản tham chiến ở nước ngoài, hỗ trợ các đồng minh trong những hoàn cảnh nhất định.

- Hàn Quốc (1987): Tăng cường hơn nữa trật tự cơ bản về tự do, dân chủ

- Sri Lan-ka (09/9/2010): Tăng cường quyền lực cho Tổng thống, sau 2 nhiệm kỳ giữ chức vụ, Tổng thống có thể tái nhiệm không giới hạn số nhiệm kỳ thông qua phương thức bầu cử.

- Mi-an-ma: Trước tháng 3/2011, Mi-an-ma duy trì chế độ nhà nước quân sự, tuy nhiên sau tháng 3/2011 đã chuyển đổi thành nhà nước dân sự. Tuy loại hình nhà nước thay đổi nhưng quốc gia này vẫn đang sử dụng bản hiến pháp cũ năm 2008 của nhà nước quân sự. Hiện nay, bản hiến pháp này đang được sửa đổi để tạo thuận lợi cho hòa giải dân tộc, đặt nền tảng cho tiến trình hòa bình quốc gia. Cuối tháng 12/2013, Mục 59-f trong Hiến pháp Mi-an-ma đã được sửa đổi, gỡ bỏ rào cản cấm đoán một số thủ lĩnh đối lập tham gia ứng cử Tổng thống.

 - Iran (1989): Khẳng định hơn nữa vai trò nền tảng của đạo Hồi

 - Pháp (1962, 1982, 2003):  Hiến pháp của Pháp là một trong những bản hiến pháp tiến bộ của nhân loại, đề cao nhân quyền, dân quyền và đảm bảo nguyên tắc nhà nước thống nhất. Bản Hiến pháp sửa đổi năm 1962 cho phép bầu Tổng thống bằng phương thức phổ thông đầu phiếu trực tiếp. Bản Hiến pháp sửa đổi năm 1982 nhấn mạnh Luật Phân quyền. Bản Hiến pháp sửa đổi năm 2003 thay đổi căn bản, xóa bỏ chế độ chủ quản, quy định lại về thẩm quyền của các cơ quan lập pháp và tư pháp.

 - Na-uy (1984): Phân tách rõ 3 quyền lập pháp hành pháp và tư pháp cho Quốc hội, Nhà vua và Tòa án.

- Hoa Kỳ (1992): Hoa Kỳ trải qua nhiều lần tu chính hiến pháp, gần đây nhất là tu chính hiến pháp số 27 năm 1992 về lương cho nghị sĩ.

- Cu-ba (2002): Khẳng định kiên định đi theo chế độ Xã hội chủ nghĩa (XHCN) để đảm bảo độc lập, chủ quyền.

1.2. Về các đặc điểm nổi bật trong hiến pháp một số quốc gia

- Thái Lan: tư tưởng tiến bộ trên phương diện phòng, chống tham nhũng trong bộ máy công quyền và chống xung đột lợi ích (các Điều 115, 116, 137)

- Ca-na-đa: Luật Hiến pháp cho phép Quốc hội Ca-na-đa sửa đổi hiến pháp không cần đệ trình xin phép Chính phủ Anh chấp thuận.

 - Đức: Luật cơ bản, Hiến pháp hiện tại năm 1990 chính là bản Hiến pháp năm 1949 của Tây Đức áp dụng cho cả nước sau khi thống nhất nhà nước liên bang nhập thêm 5 bang của Đông Đức.

 - Nga: Tuy hiến pháp quy định Nga là 1 nước cộng hòa lưỡng tính giống mô hình của Pháp nhưng trao rất nhiều quyền lực cho Tổng thống, đứng trên nhánh lập pháp và hành pháp.

2. Đảng phái chính trị

- Các quốc gia duy trì chế độ đơn đảng: Trung Quốc, Cuba.

- Các quốc gia duy trì chế độ đa đảng: Nhật Bản, Hàn Quốc, Thái Lan, Sri-Lanka, Mi-an-ma, Iran, Ai-len, Đức, Pháp, Nga, Anh, Na-uy, Ôx-trây-lia, Hoa Kỳ, Ca-na-đa, Nam Phi.

- Các quốc gia cấm/hạn chế các đảng phái hoạt động: Ô-man, Các tiểu vương quốc A-rập thống nhất (UAE).

3. Nguyên thủ quốc gia

Tại các nước duy trì chế độ quân chủ, nguyên thủ quốc gia là Vua/Nữ hoàng. Tuy nhiên, chỉ ở các nước quân chủ chuyên chế, Vua/Nữ hoàng nắm thực quyền (Ô-man), đa số ở các nước có chế độ quân chủ lập hiến, Vua/Nữ hoàng chủ yếu mang tính tượng trưng quốc thể, quyền hành thực tế thuộc thẩm quyền của Nghị viện. Đại diện điển hình cho mô hình quân chủ nghị viện là vương quốc Anh và các quốc gia trong khối Liên hiệp Anh. Tuy nhiên, ở Thái Lan, Vua Thái Lan không chỉ là người đại diện cho quốc gia mà còn mang tính chất tôn giáo (Phật giáo) và được người dân tôn thờ, chính vì vậy mà Vua Thái Lan đã có nhiều lần can dự vào chính trường tại quốc gia này. Đối với các nước duy trì chế độ cộng hòa, quyền lực được chia sẻ giữa Nghị viện và Tổng thống. Hoa Kỳ là quốc gia theo chế độ tổng thống điển hình và quyền lực của Tổng thống nằm trên 3 nhánh quyền lực quốc gia. Một số quốc gia đang duy trì chế độ bán tổng thống và hướng đến chế độ tổng thống như Pháp, Nga, Hàn Quốc. Ở  các nước xã hội chủ nghĩa, người đứng đầu là Chủ tịch nước (Trung Quốc, Cu-ba).

Riêng đối với 3 quốc gia Sri Lan-ka, Iran và UAE, kết quả nghiên cứu cho thấy một vài điểm đáng lưu ý như sau: Sri Lan-ka là nước cộng hòa dân chủ xã hội chủ nghĩa pha trộn chế độ tổng thống, theo đó, nguyên thủ quốc gia là Tổng thống và Hiến pháp đã sửa đổi nhiều lần nhằm tăng quyền lực cho Tổng thống, thậm chí cho phép Tổng thống được tái cử không giới hạn số lần sau 2 nhiệm kỳ ban đầu. Bên cạnh đó, đối với nước Cộng hòa Hồi giáo Iran, tuy Tổng thống là nguyên thủ quốc gia về mặt nguyên tắc nhưng Lãnh tụ Hồi giáo nắm toàn bộ các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Tổng thống và Quốc hội chỉ có quyền lực trên hình thức, hầu như không có quyền đi ngược lại các ý chỉ của Lãnh tụ Hồi giáo. Ngoài ra, Các tiểu vương quốc A-rập thống nhất (UAE) có nguyên thủ quốc gia là Tổng thống và Thủ tướng chịu sự chi phối của Hội đồng gồm 7 Tiểu vương. Tổng thống được bầu luân phiên trong số 7 Tiểu vương. Nhưng trên thực tế việc bầu Tổng thống và Thủ tướng chỉ nhằm đảm bảo lợi ích nhóm. Bởi vì vị trí Tổng thống luôn thuộc về người thừa kế dòng họ Al-Nahyan ở Abu Dhabi và Thủ tướng là người thừa kế dòng họ Maktoom ở Dubai.

 4. Cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp

Bộ máy nhà nước là một hệ thống các cơ quan từ trung ương đến địa phương, được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất, tạo thành một cơ chế đồng bộ thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.

Xét về cơ quan lập pháp, các quốc gia được nghiên cứu đều có Nghị viện. Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng đa số các quốc gia hiện nay đều duy trì chế độ lưỡng viện (Thượng viện và Hạ viện), trong đó Hạ viện thường có quyền lực lớn hơn Thượng viện. Bên cạnh các quốc gia duy trì lưỡng viện trong nhánh lập pháp, vẫn có một số quốc gia đi theo cơ cấu nghị viện đơn viện (một viện, thường gọi là Quốc hội). Na-uy trước năm 2009 có 2 viện lập pháp, tuy nhiên do Thượng viện hầu như không có quyền quyết định nên sau 6 năm (kể từ năm 2003), Na-uy đã sáp nhập 2 viện làm 1 và theo cơ cấu đơn viện. Đối với Iran, tuy quốc gia Cộng hòa Hồi giáo này có nghị viện nhưng hầu như không có vai trò lập pháp mà hầu hết chỉ tham vấn cho lãnh tụ Hồi giáo.

Về cơ quan hành pháp, trong số 20 quốc gia được nghiên cứu, có thể thấy rằng số lượng các bộ và cơ quan ngang bộ trong chính phủ của các nước ở mức khác biệt khá lớn từ 8 bộ (Pháp) đến 45 bộ (Sri Lanka). Trung bình số bộ và cơ quan ngang bộ của các nước được nghiên cứu vào khoảng từ 19-20 bộ. Có thể thấy đây là mặt bằng chung của xấp xỉ 10% số quốc gia trên thế giới được nghiên cứu. Nước Anh từ 24 bộ và cơ quan ngang bộ năm 2012 giảm còn 17 bộ  năm 2014. Pháp là quốc gia đang tiến tới xây dựng các bộ đa ngành, đa lĩnh vực, do đó, mặc dù chỉ có 8 bộ nhưng có trên 30 bộ trưởng (bao gồm cả bộ trưởng bộ không bộ). Sri Lanka từ gần 60 bộ năm 2012 đã giảm xuống còn 45 bộ năm 2014. Nhìn chung, xu hướng hiện nay các quốc gia đang dần giảm số lượng bộ và cơ quan ngang bộ để hướng tới bộ máy chính phủ gọn nhẹ và hoạt động hiệu lực, hiệu quả, thu hút được sự đóng góp của người dân và các tổ chức xã hội.

5. Phân chia lãnh thổ và chính quyền địa phương

Xét theo hình thức nhà nước, bao gồm hình thức nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang, kết quả nghiên cứu cho thấy: Trong hình thức nhà nước đơn nhất ở các quốc gia như Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Thái Lan, Sri Lan-ka, Iran, Ô-man, Ai-len, Pháp, Na-uy, Cu-ba, chính quyền (trung bình tồn tại 3 cấp chính quyền dưới chính quyền Trung ương, cấu trúc có tính thống nhất cao giữa đơn vị cùng cấp). Trong hình thức nhà nước liên bang ở các quốc gia như Đức, Nga, Ôxtrâylia, Hoa Kỳ, Ca-na-đa, Nam Phi, Mi-an-ma, Anh, UAE. (Chính quyền cấp bang/tiểu quốc tương đối độc lập và cơ cấu tổ chức chính quyền mỗi bang/tiểu quốc đa dạng)

Xét theo các nguyên tắc quản lý chính quyền địa phương, kết quả nghiên cứu cho thấy tại 20 quốc gia được nghiên cứu đều lựa chọn áp dụng một trong 3 nguyên tắc chính được áp dụng là tập quyền, phân quyền, tản quyền. Sau đây là một số quốc gia điển hình đại diện cho các nguyên tắc đã nêu:

- Nguyên tắc tập quyền: Cu-ba, Ô-man, I-ran, UAE. Trong đó có trường hợp đặc biệt là chính quyền chuyên chế, quân quản tồn tại ở Mi-an-ma trong giai đoạn trước tháng 3/2011 và hiện đang tồn tại ở Vương quốc Ôman.

- Nguyên tắc phân quyền: Mô hình chính quyền địa phương đại diện, dân bầu (Anh, Pháp, Đức, Ai-len, Hoa Kỳ).

- Nguyên tắc tản quyền: Hội đồng địa phương + Cơ quan chấp hành riêng của địa phương (Pháp, Đức).

Tuy nhiên, trên thực tế, các mô hình này không hoàn toàn tách biệt mà có xu hướng đan xen hỗn hợp, phổ biến nhất là mô hình hỗn hợp phân quyền và tản quyền ở Đức và Pháp.

II. Một số ý kiến đánh giá, nhận xét

1. Hiến pháp và sửa đổi hiến pháp

1.1. Sự ra đời và đặc điểm của hiến pháp một số quốc gia

1.1.1. Sự ra đời của hiến pháp

Hoàn cảnh ra đời của hiến pháp ở các quốc gia không giống nhau và không phải tất cả các hiến pháp được ra đời đều với mục đích bảo đảm quyền lợi cho đại đa số người dân của quốc gia đó.

Tại đa phần các quốc gia trên khắp các châu lục, hiến pháp được lập ra dựa trên nguyên tắc dân chủ, nhân quyền, để phục vụ nhân dân. Điều này được thể hiện trực tiếp trong hiến pháp của nhiều nước như Mỹ, Nga, Pháp, Đức, Trung Quốc. Tuy nhiên, vẫn tồn tại các bản hiến pháp ra đời không dựa trên nguyên tắc dân chủ, chỉ nhằm mục đích bảo vệ quyền lợi của tôn giáo và giai cấp thống trị. Điển hình như ở Iran, hiến pháp quốc gia này được xây dựng trên nền tảng kinh Koran, ra đời với sứ mệnh bảo vệ nhà nước thần quyền và Hồi giáo, trong đó Giáo chủ là lãnh tụ thực tế, đứng trên Tổng thống và nắm mọi quyền lực. Ở Các tiểu vương quốc A-rập thống nhất, hiến pháp liên bang ra đời nhằm bảo vệ quyền trị vì của 7 Tiểu vương trong Hội đồng tối cao liên bang, đảm bảo ngôi vị Tổng thống liên bang nằm trong tay dòng họ Al-Nahyan và vị trí Thủ tướng phải luôn thuộc về dòng họ Al-Maktoom.

Trên thế giới, bản hiến pháp ra đời thường gắn liền với một sự kiện trọng đại của quốc gia như: kháng chiến giành độc lập và thành lập nhà nước mới (chủ yếu ở các quốc gia châu Phi, vốn là thuộc địa của nước khác, trong bài viết này là trường hợp của Nam Phi); cách mạng thành công (trường hợp của Nhà nước Xô Viết và Hoa Kỳ); tái thiết đất nước sau chiến tranh (nội chiến hoặc kháng chiến) (Đức, Nhật, Thái Lan); xây dựng nhà nước độc lập khi liên bang tan rã (Liên bang Nga),...

1.1.2. Các đặc điểm của hiến pháp

Căn cứ trên các đặc điểm của Hiến pháp, ta có thể xem xét các quốc gia trên cơ sở hiến pháp pháp điển hóa hay không được pháp điển hóa; hiến pháp “cứng” hay “mềm dẻo”; tương quan quyền lực giữa tổng thống và nghị viện; cơ quan lập pháp lưỡng viện hay đơn viện; nhà nước nhất thể hay liên bang.

Thứ nhất, đối với hiến pháp dân chủ, cách phân loại cơ bản là hiến pháp được pháp điển hóa hoặc không được pháp điển hóa. Hiến pháp pháp điển hóa là một văn kiện riêng rẽ và là nguồn gốc của luật hiến pháp quốc gia (Hoa Kỳ, Pháp, Đức, Trung Quốc...). Ngược lại, hiến pháp không được pháp điển hóa là hiến pháp không được lập thành một văn kiện duy nhất mà nằm trong nhiều hiến chương, quy định, điều luật riêng rẽ (Anh, Na-uy...).

Thứ hai, hiến pháp có vai trò thiết lập quyền lực trong bộ máy nhà nước của một quốc gia. Có 2 loại hình phân bổ quyền lực cơ bản là liên bang và nhất thể. Trong hệ thống chính quyền liên bang, hiến pháp công nhận sự phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương (Ca-na-đa) hoặc hiến pháp nhất thể công nhận quyền lực chỉ tồn tại ở cấp Trung ương (Anh).

Thứ ba, hiến pháp thường biến đổi lớn theo vai trò phân tách quyền lực, chủ yếu là tam quyền phân lập theo ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các quy định trong những bản hiến pháp tạo cơ sở thừa nhận sự tồn tại độc lập, kiềm chế lẫn nhau giữa 3 cơ quan: lập pháp, hành pháp, tư pháp và được tổ chức song song với nhau, qua đó kiểm tra, giám sát hoạt động lẫn nhau. Nguyên tắc “tam quyền phân lập” được thể hiện rõ nhất trong các đạo luật mang tính hiến định của Cách mạng Tư sản Pháp và Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1789. Theo đó, không một cơ quan nào có quyền lực tuyệt đối trong sinh hoạt chính trị của quốc gia^[1]. Trong khi đó, hiến pháp ở các quốc gia Hồi giáo, các bản hiến pháp thần quyền thường tập trung bảo vệ quyền lực của thủ lĩnh Hồi giáo hoặc Hội đồng quyền lực nhà nước mà không có sự phân tách rõ ràng theo nguyên tắc kiềm chế để cân bằng các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Thứ tư, các hiến pháp dân chủ đều có một điểm chung là giới hạn trách nhiệm, căn cứ vào đó ta có thể phân biệt các quốc gia theo chế độ tổng thống, chế độ bán tổng thống hay chế độ nghị viện. Ở hệ thống chính phủ tổng thống như Hoa Kỳ, Nam Phi, hoặc chế độ bán tổng thống như Nga, Pháp, Hàn Quốc, các bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước tổng thống, người có quyền bổ nhiệm hay sa thải các bộ trưởng. Tổng thống ở các quốc gia này phải có trách nhiệm báo cáo trước nhân dân. Trong hệ thống nghị viện như ở Anh và Ôxtrâylia, các bộ trưởng chịu trách nhiệm trước nghị viện nhưng thủ tướng lại là người nắm quyền bổ nhiệm hay bãi nhiệm họ. Trong khi xu hướng chung của thế giới trong sửa đổi hiến pháp để cân bằng quyền lực thì cá biệt có các nước sửa đổi hiến pháp căn cứ trên lợi ích quyền lực cục bộ, ví dụ như  ở Ô-man, trong lần sửa đổi hiến pháp lần thứ 18 năm 2010, hiến pháp được điều chỉnh để  cho phép một nhiệm kỳ của tổng thống có thể kéo dài không hạn định thông qua bầu cử.

Ngoài ra, còn một đặc điểm quan trọng của hiến pháp phải kể đến, đó là hiến pháp ở các nước thường được bảo vệ bằng Tòa bảo hiến hoặc Tòa án tối cao. Quá trình thẩm tra vi hiến thường được tích hợp vào hệ thống Tòa phúc thẩm (Hoa Kỳ) hoặc thành lập ra Tòa đặc biệt chỉ để bảo vệ hiến pháp (Đức). Một số quốc gia khác trao quyền thẩm tra vi hiến cho nghị viện (Anh) hoặc Cục Pháp chế của Nội các (Nhật Bản).

1.2. Các hình thức sửa đổi hiến pháp và giới hạn sửa đổi hiến pháp

1.2.1. Các hình thức sửa đổi hiến pháp      

- Đối với hiến pháp không được pháp điển hóa: Hiến pháp loại này có thể sửa đổi bằng phương pháp giống như cách được dùng để thông qua các luật thông thường (Hiến pháp nước Anh có thể được sửa đổi thông qua hội nghị hiến pháp của Hạ viện).

- Đa số đặc biệt: Để hiến pháp được chấp thuận sửa đổi bắt buộc dự thảo sửa đổi đó phải đạt được 2/3 đa số phiếu bầu của 2 viện lập pháp hoặc của cử tri toàn quốc (Đức, Ôxtrâylia).

- Trưng cầu dân ý: Một số hiến pháp được sửa đổi thông qua hình thức trưng cầu dân ý và sẽ được sửa đổi nếu đạt được sự đồng thuận trực tiếp của cử tri cả nước (Trung Quốc, Ai-len, Nhật Bản).

- Đa số liên tiếp: Việc sửa đổi hiến pháp phải được ngành lập pháp chấp thuận vào 2 lần khác nhau trong 2 nhiệm kỳ liên tiếp và khác nhau, kèm theo một cuộc tổng tuyển cử trong thời gian quá độ (Na-Uy).

- Điều kiện cần thiết đặc biệt: Theo hiến pháp của Hoa Kỳ, việc sửa đổi hiến pháp ở nước này phải được thông qua bởi ¾ tổng số các viện lập pháp của tiểu bang hoặc các hội thảo hiến pháp. Thông thường các dự án sửa đổi phải được bầu tại mỗi bang trước khi có hiệu lực. Tại Ca-na-đa, sửa đổi hiến pháp đòi hỏi phải có sự kết hợp giữa các chính quyền tỉnh bang khác nhau, mục đích để đại diện một tỉ lệ đồng thuận nhất định từ nhân dân. Ở các nước Hồi giáo, sửa đổi Hiến pháp phải cân nhắc giữa quyền lợi tôn giáo và nhà nước.

1.2.2. Giới hạn sửa đổi hiến pháp

Qua nghiên cứu các quy định hiến pháp và thực tế các lần sửa đổi hiến pháp của 20 quốc gia nêu trên, có thể thấy rõ hai trường phái quan điểm khác nhau về sửa đổi hiến pháp. Trường phái thứ nhất cho rằng sửa đổi phải có giới hạn, phải đảm bảo tính kế thừa từ các bản hiến pháp. Đại diện cho trường phái này là các quốc gia như Nhật Bản và Đức. Trong khi đó, trường phái thứ hai cho rằng sửa đổi hiến pháp cho phép loại bỏ hoàn toàn và thay thế bằng các điều khoản quy định mới, không đi ngược lại lịch sử và giá trị dân tộc. Đại diện cho trường phái này là Hoa Kỳ.

Tuy nhiên, trên thực tế, Hoa Kỳ đã trải qua 27 lần sửa đổi hiến pháp, điều chỉnh về mối quan hệ giữa các dân tộc trong quốc gia, tăng giảm quyền lực cho các nhánh hành pháp, tư pháp, lập pháp và ngày càng tăng quyền lực cho tổng thống nhưng về cơ bản Hoa Kỳ vẫn duy trì bản Hiến pháp đầu tiên năm 1789 với các nguyên tắc dân chủ, nhân quyền được giữ nguyên vẹn. Trong khi đó, Nhật Bản vừa qua đã sửa đổi Điều 9, điều khoản quan trọng nhất vốn được coi là điều khoản nguyên tắc của hiến pháp nước này. Điều 9 vốn quy định Nhật Bản không thành lập quân đội và không phát động chiến tranh, nhưng trong bối cảnh xung đột gần đây hiến pháp đã được sửa đổi điều khoản hòa bình này và cho phép thành lập quân đội nhằm mục đích “phòng vệ năng động” và gần đây nhất trong tháng 7/2014, quân đội của Nhật Bản còn được quyền “tự vệ tập thể” can thiệp vào các biến động quân sự ở các nước ngoài phạm vi lãnh thổ... Nhưng cho dù có thay đổi như thế nào đi chăng nữa thì các hiến pháp vẫn phải giữ lại chức năng cổ điển vốn có của mình là giới hạn quyền lực nhà nước và đảm bảo hiến pháp có “đời sống pháp lý” dài hơn và ổn định hơn. Đó chính là mục tiêu chính đáng của bất kỳ sự sửa đổi nào của hiến pháp.

2. Một vài xu thế nổi bật trong đảng phái chính trị của một số nước

Qua nghiên cứu chung về các đảng phái chính trị ở một số quốc gia, tác giả đã tổng kết được một vài xu thế nổi bật trong tổ chức và hoạt động của các đảng phái chính trị như sau:

- Thứ nhất, số lượng người tham gia các đảng phái chính trị liên tục sụt giảm do ngày càng có nhiều cử tri hoài nghi về khả năng giải quyết vấn đề của các chính trị gia, chủ nghĩa cá nhân ngày càng lấn át và thay đổi xu hướng truyền thông và công nghệ, rất nhiều cử tri đã tìm ra cách tốt hơn để thể hiện quan điểm của mình qua mạng Internet. Trước mắt, các xu hướng này chưa gây ra nhiều ảnh hưởng đối với các đảng phái ở châu Âu và Hoa Kỳ, ngoại trừ nguồn thu từ thành viên các đảng bị giảm sút. Tuy nhiên, dự kiến trong tương lai, các nhóm cử tri độc lập sẽ có tiếng nói đáng kể trước các cơ quan lập pháp và hành pháp tại châu Âu.

- Xu hướng thứ hai là sự xuất hiện của các nhóm cử tri độc lập (pressure group): Nhóm cử tri độc lập là một tập hợp những người trẻ tuổi, có học thức, không gia nhập các đảng phái nhưng đặc biệt quan tâm đến chương trình tranh cử và thường theo đuổi một chủ đề duy nhất trong mỗi kỳ bầu cử. Các nhóm này tồn tại và đấu tranh cho nội dung họ quan tâm (trợ cấp xã hội, việc làm, môi trường, nhân quyền …) cho đến khi chủ đề tranh cử đó được thể chế hóa bằng quy định pháp luật, hoặc được cam kết thực thi. Số lượng thành viên các nhóm cử tri độc lập đang có xu hướng gia tăng. Tỷ lệ cử tri độc lập tại Đức và Thụy Sĩ đã lên tới 1/5 (năm 2009). Ở Mỹ, tỷ lệ cử tri không bỏ phiếu cho đảng nào và tự nhận mình là những người “độc lập” đã lên đến mức kỷ lục 40% (năm 2012).

- Xu hướng thứ ba là xu hướng thay thế đảng cầm quyền bằng đảng đối lập (Pháp, Nhật Bản, Thái Lan, Hàn Quốc). Dù là quốc gia Hồi giáo, một quốc gia mới thoát khỏi lịch sử đảo chính triền miên, hay một quốc gia mới thoát khỏi chế độ độc tài quân sự, hoặc các quốc gia có thể chế kinh tế ổn định như Nhật Bản, Hàn Quốc, việc thay thế các đảng phái chính trị này bằng đảng phái chính trị khác lên cầm quyền đều phản ánh nguyện vọng của người dân thông qua bộ máy nhà nước đang cố gắng đối phó với bối cảnh toàn cầu nhiều đổi thay.

- Một xu hướng đáng kể là liên kết khu vực. Trong bối cảnh toàn cầu phải đối mặt với nhiều thách thức như dịch bệnh, thảm họa, thiên tại, chủ nghĩa khủng bố, khủng hoảng tài chính và nạn buôn lậu ma túy, tăng cường chủ nghĩa đa phương là một biện pháp đảm bảo hài hòa lợi ích cho các quốc gia. Các đảng chính trị châu Á và Mỹ Latinh kêu gọi tăng cường liên kết giữa hai khu vực. Tổng thống Nga V.Putin đã nhận định hội nhập khu vực là một điều tất yếu. Các đảng chính trị tại châu Á-Thái Bình Dương và Mỹ Latinh đã nhấn mạnh sự cần thiết tăng cường hội nhập giữa hai khu vực này với chủ đề “Vai trò của các đảng chính trị trong việc thiết lập một trật tự quốc tế công bằng” trong khuôn khổ Hội nghị quốc tế các đảng chính trị châu Á (ICAPP) và Hội nghị thường trực các chính đảng tại Mỹ Latinh và Caribê (COPPPAL) phối hợp tổ chức trong hai ngày 30 và 31/7/2009 tại thủ đô của Achentina với sự tham dự của đại diện của 22 chính đảng thành viên, trong đó có đại biểu của Đảng Cộng sản Việt Nam.

3. Tương quan các nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước một số nước

3.1. Tương quan giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp

Các quốc gia cộng hòa đại nghị (Ai-len, Đức) hoặc quân chủ đại nghị (Thái Lan, Anh): Nghị viện tại các quốc gia theo thể chế cộng hòa đại nghị hoặc quân chủ đại nghị đều có điểm tương đồng về vai trò, tổ chức và hoạt động. Ở hai loại chính thể quân chủ đại nghị hoặc cộng hòa đại nghị, chính phủ đều được thành lập trên cơ sở của nghị viện. Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện.

Các quốc gia xã hội chủ nghĩa (Trung Quốc, Cu-ba): Quyền lực nhà nước thuộc về một giai cấp hoặc liên minh giai cấp. Xét về bản chất giai cấp thì quyền lực nhà nước bao giờ cũng thống nhất trong tay giai cấp cầm quyền. Ở các quốc gia như Trung Quốc, Cu-ba, quyền lực nhà nước thuộc nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của chính đảng cầm quyền. Về cơ bản lợi ích giữa các giai cấp là phù hợp với nhau. Quyền lực nhà nước thống nhất nơi nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Vì vậy, quyền lực nhà nước là thống nhất, không phân chia.

Ở Sri Lan-ka, mặc dù hiến pháp quy định nước này là một nước “Cộng hòa dân chủ xã hội chủ nghĩa” (Democratic Socialist Republic of Sri Lanka) nhưng trên thực tế Chính phủ nước này pha trộn giữa chế độ tổng thống và hệ thống nghị viện với hệ thống pháp luật pha trộn phức tạp ở mức cao giữa thông luật Anh, luật La Mã – Hà Lan, luật Hồi giáo và các tập tục địa phương. Hiến pháp quốc gia được sửa đổi nhiều lần, cơ bản để mở rộng quyền lực của Tổng thống. Thậm chí Hiến pháp sửa đổi năm 2010 cho phép Tổng thống sau 2 nhiệm kỳ được tiếp tục tái cử nhiều lần, bất chấp sự phản đối của các đảng phái chính trị và của người dân. Có thể thấy rõ, trong trường hợp này, quyền lực nhà nước không hoàn toàn thuộc về nhân dân và nhân dân không phải là chủ thế tối cao của quyền lực nhà nước như ở các quốc gia xã hội chủ nghĩa khác.

Các quốc gia duy trì chế độ quân chủ lập hiến như Nhật Bản, Na-uy, Ca-na-đa do Quốc vương đứng đầu và phối hợp với Nghị viện điều hành quốc gia theo hiến pháp.

Các quốc gia duy trì chế độ tổng thống và chế độ bán tổng thống thừa nhận quyền lực của tổng thống ở các mức độ khác nhau. Quốc gia có mô hình tổng thống điển hình nhất là Hoa Kỳ. Tại đây, Tổng thống có quyền lực cao nhất, đứng trên ba nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp . Ở các quốc gia duy trì chế độ bán tổng thống, mặc dù hiến pháp quy định chế độ cộng hòa hỗn hợp, hoặc chế độ cộng hòa có bổ sung các yếu tố nghị viện, nhưng thực tế đã chứng minh rằng các nước này đã và đang trên con đường phát triển đến gần mô hình chế độ tổng thống, quyền lực của tổng thống ngày một lớn mạnh hơn so với ảnh hưởng của nghị viện. Điển hình cho xu hướng này không thể không kể đến các nước như Nga, Pháp, Hàn Quốc.

Mặt khác, ở một số quốc gia, tuy hiến pháp quy định rõ ràng chế độ tổng thống nhưng bản chất nhà nước trên thực tế lại chứng minh khác đi. Ví dụ như ở Iran, tuy hiến pháp quy định chế độ tổng thống nhưng người thực sự đứng trên 3 nhánh quyền lực lại là Giáo chủ Hồi giáo, không phải Tổng thống. Ở Mi-an-ma, giai đoạn sau tháng 3/2011, Mi-an-ma chính thức chuyển đổi thành nhà nước dân sự và tuyên bố trở thành nước Cộng hòa liên bang Mi-an-ma theo chế độ tổng thống. Tuy vậy, nước này vẫn sử dụng bản hiến pháp của chế độ cũ, Hiến pháp 2008 của nhà nước độc tài quân sự chưa được sửa đổi. Mặc dù Hiến pháp 2008 quy định Mi-an-ma theo chế độ tổng thống nhưng các vấn đề lập pháp, hành pháp, tư pháp của quốc gia này đều chịu sự can thiệp sâu sắc của quân đội. Quân đội vẫn được hưởng số ghế mặc nhiên không qua bầu cử trong Nghị viện (25% số ghế ở Hạ viện và 25% số ghế ở Thượng viện).

Ngoài ra, ở một số hình thái nhà nước khác, mối tương quan giữa các nhánh quyền lực hầu hết không phân chia mà chỉ tập trung trong tay cá nhân hoặc nhóm tổ chức hoặc giai cấp cầm quyền. Ví dụ như nước Mi-an-ma giai đoạn trước tháng 3/2011 duy trì chế độ độc tài quân sự, quyền hành nằm trong tay quân đội; nước Ô-man duy trì quyền lực tối thượng trong tay Quốc vương, nước Iran thừa nhận quyền lực tối cao của Giáo chủ Hồi giáo.

3.2. Một số nét chung về công cuộc cải cách bộ máy nhà nước ở 20 quốc gia được nghiên cứu

- Quá trình cải cách bộ máy nhà nước được bắt đầu với quyết tâm chính trị của giới lãnh đạo cấp cao và phù hợp với mong mỏi của nhân dân.

- Mô hình tổ chức của bộ máy hành chính được cải cách dựa trên cơ sở xác định lại chức năng của nhà nước trong nền kinh tế thị trường và phù hợp đời sống chính trị- xã hội và truyền thống văn hóa của quốc gia đó.

- Đa số các quốc gia đã chuyển đổi (có nền kinh tế phát triển) có số lượng các cơ quan bộ nhỏ hơn các quốc gia đang phát triển hoặc đang trong giai đoạn chuyển đổi.

- Riêng nhóm các quốc gia nhà nước Hồi giáo ít cải cách bộ máy hơn các quốc gia không theo tôn giáo này.

4. Phân chia lãnh thổ, chính quyền địa phương và các xu hướng cải cách chính quyền địa phương

Qua nghiên cứu 20 quốc gia cho thấy, đa số các quốc gia đều căn cứ vào các tiêu chí như truyền thống lịch sử (Trung Quốc) hoặc căn cứ vào dân số và địa hình (Nga, Ca-na-đa, Hoa Kỳ, Hàn Quốc ...) để phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính. Tuy nhiên, Mi-an-ma là một trường hợp khá đặc biệt, quốc gia này phân chia lãnh thổ không căn cứ chủ yếu trên dân số, địa lý tự nhiên hay truyền thống lịch sử mà dựa trên thỏa thuận mang tính chất quân sự giữa Chính phủ và các nhóm vũ trang. 24 bang của Mi-an-ma bản chất chính là 24 “lãnh thổ riêng” của các nhóm vũ trang đã ký thỏa thuận ngừng bắn với Chính phủ. Các nhóm vũ trang này có quyền tự trị trong phạm vi lãnh thổ của mình và người dân sinh sống trên các vùng đất đó chịu sự điều hành của người đứng đầu nhóm vũ trang. Nguyên nhân dẫn đến hiện trạng này có thể lí giải là do Mi-an-ma mới chuyển đổi từ nhà nước quân sự sang nhà nước dân sự (tháng 3/2011) và đang tiếp tục thực hiện lộ trình dân chủ. Các nhà nghiên cứu cho rằng trong thời gian tới, Hiến pháp của Mi-an-ma sẽ còn nhiều thay đổi đáng kể hướng đến một nền dân chủ cởi mở hơn trong xu hướng phát triển chung của toàn cầu.

Trong phạm vi thời gian nghiên cứu, có thể thấy rằng đa số các quốc gia đang đẩy mạnh cải cách chính quyền địa phương và phân cấp mạnh cho địa phương. Trong đó, cần lưu ý ba nguyên tắc chính chi phối hoạt động của bộ máy hành chính, nhà nước là: tập quyền, phân quyền, tản quyền. Ba nguyên tắc này được áp dụng riêng lẻ hoặc phối hợp ở các mức độ khác nhau tạo thành 3 mô hình chính quyền địa phương tiêu biểu như sau. Mô hình phân quyền (Anh, Đức, Trung Quốc), mô hình kết hợp phân quyền và tản quyền (Pháp, Thái Lan), mô hình chính quyền địa phương do Trung ương đặt ra và bổ nhiệm nhân sự như Mi-an-ma các quốc gia Hồi giáo (Iran, UAE, Ô-man).

Kết luận

Thể chế chính trị giữ một vai trò quan trọng, nó điều khiển các mối quan hệ trong nội bộ các nhóm và giữa các nhóm, trong phạm vi một quốc gia và trên toàn thế giới. Một xã hội được quản lý bằng một Nhà nước pháp quyền nghĩa là nhà nước ấy phải được xây dựng trên cở sở pháp luật. Nhà nước pháp quyền hoạt động có hiệu quả sẽ đóng góp vào sự phát triển kinh tế - xã hội cho mỗi quốc gia. Xây dựng một Nhà nước pháp quyền cũng có nghĩa là ở xã hội đó người dân được đảm bảo quyền tự do, dân chủ theo pháp luật.

Thể chế chính trị và cơ cấu bộ máy nhà nước của các quốc gia còn có nhiều sự khác biệt. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những điểm khác biệt đó, trong đó có nguyên nhân về trình độ phát triển kinh tế, xã hội, sự khác biệt về tôn giáo. Tuy nhiên, theo xu thế chung của xã hội, xây dựng thể chế chính trị và bộ máy nhà nước của các quốc gia trên thế giới đều hướng tới mục tiêu phục vụ sự phát triển đất nước, phục vụ nhân dân.

Thể chế chính trị của Việt Nam là thể chế chính trị của một nhà nước xã hội chủ nghĩa. Trong nhà nước xã hội chủ nghĩa, thể chế chính trị có đặc trưng dân chủ, trong đó, quyền lực thuộc về nhân dân lao động, thể chế chính trị bảo vệ quyền lợi và tự do cơ bản của công dân. Thể chế chính trị ở nhà nước xã hội chủ nghĩa dựa trên nền tảng pháp chế xã hội chủ nghĩa, mở rộng dân chủ, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội và sự tham gia tích cực của công dân vào các công việc của nhà nước và xã hội.

Trong vài thập kỷ trở lại đây, trên thế giới đã có không ít quốc gia phải chấp nhận thay đổi một phần hoặc phần lớn bộ máy nhà nước của mình do các biến động về chính trị, kinh tế, xã hội. Như vậy, nghiên cứu thể chế chính trị và bộ máy nhà nước giúp làm rõ một số căn nguyên của sự thay đổi xuất phát từ thể chế chính trị cũng như ảnh hưởng tương tác giữa bộ máy nhà nước và thể chế chính trị trong quá trình phát triển chính trị của một số quốc gia điển hình được lựa chọn nghiên cứu. Tác giả hi vọng rằng, bài viết có thể cung cấp một số điểm mới và đặc trưng về thể chế chính trị và bộ máy nhà nước của một số quốc gia trên thế giới hiện nay và khắc họa phần nào lên xu hướng và đặc điểm chung trong thể chế chính trị và bộ máy nhà nước của một số quốc gia trên thế giới để góp phần đóng góp vào quá trình phát triển ổn định và bền vững của nước nhà trong bối cảnh đẩy mạnh hội nhập và phát triển hiện nay./.

Tài liệu tham khảo:

1.  Hasebe, J.(2012), Hiến pháp với sự ổn định và phát triển của quốc gia – từ kinh nghiệm của Nhật Bản, Bài phát biểu tại hội thảo do Ủy ban Pháp luật của Quốc hội và Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản tại Việt Nam (Jica) và Ban biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp Việt Nam tổ chức ngày 20/09/2012, Hà Nội.

2.  Hodgson, M.Geofrey, (2006),“What are institutions?”, Journal of economic issues 40(1), March 2006, 1-25. 92.

3.  Janice L. Caulfield, (2012), “University of Hong Kong Local government reform in China: a rational actor perspective”, International Review of Administrative Sciences, ngày 01/6/2012, các trang 78: 284-304.

4.  Kenneth, S.Wheare, (1996), Modern Constitutions, 2^nd ed., Oxford University Press, the UK.

ThS. Nguyễn Thị Quỳnh Giang

 Viện Khoa học tổ chức nhà nước